Schimba Constitutia

Atunci cand ne gandim la reforma constitutionala, ar fi preferabil sa avem in minte un principiu general care sa ne ghideze eforturile. Vom explica in continuare de ce principiul director care ar trebui sa stea la baza organizarii administrative a statului roman este subsidiaritatea. Acest principiu este asumat si deja implementat intr-o anumita masura la nivelul organizarii UE, insa el trebuie aplicat inclusiv in interiorul statelor membre. Atat in Uniune, cat si in interiorul statelor membre, rolul sau este acela de a asigura relatiile optime intre nivelurile separatiei verticale a puterii.

Conceptul de subsidiaritate a dobandit o sustinere teoretica si empirica tot mai solida in ultimele decenii, in special multumita studiilor Scolii de la Bloomington, care au capatat rasunet mondial anul trecut odata cu Premiul Nobel in economie castigat de Elinor Ostrom. Argumentul in favoarea subsidiaritatii se bazeaza pe descoperirile despre eficienta si stabilitatea guvernarilor locale si, respectiv, a organizarilor policentrice, in opozitie cu organizarile de tip centralizat, a caror functionare este bazata pe ierarhii piramidale. Exista doua criterii, complementare, dupa care poate fi apreciata o corecta separatie verticala a puterilor.

Primul criteriu este eficienta. Conform subsidiaritatii, deciziile care afecteaza o comunitate trebuie luate de reprezentanti cat mai apropiati de membrii comunitatii. Orice decizie venita de la departare, de la un „centru“ trebuie justificata aratandu-se ca problema pe care o adreseaza decizia respectiva nu putea fi rezolvata la un nivel mai local. Vorbim de guvernare locala atunci cand o comunitate isi rezolva singura problemele: cand decide singura ce reguli sa aiba, cand isi apara singura respectarea regulilor si cand se autosustine financiar (cu exceptia unor situatii de urgenta). Subsidiaritatea spune ca toate aceste trei aspecte trebuie pastrate la nivelul cel mai local cu putinta, dar accepta ca diferite probleme trebuie adresate de la niveluri diferite de organizare. Asadar, eficienta in rezolvarea problemelor publice apare atunci cand nivelurile guvernarii sunt corect delimitate, iar domeniile de autoritate le sunt alocate pornind de la logica mentionata.

Al doilea criteriu este functionarea „contraponderilor si echilibrarilor“ (checks and balances), care au ca scop prevenirea si evitarea abuzurilor. Din acest punct de vedere sunt de maxim interes relatiile dintre nivelurile guvernarii. Polii discutiei sunt imixtiunea ilegitima a guvernarii centrale in problemele locale, pe de o parte, si prevenirea abuzurilor guvernarii locale, pe de alta parte. Aceasta problema este adresata de un concept complementar celui de subsidiaritate, si anume policentricitatea. Prin policentricitate se intelege un anumit tip de organizare a comunitatilor locale autoguvernate in sisteme sociale mult mai mari si mai complexe, precum sunt statele moderne. Multe probleme nu pot fi rezolvate la nivel strict local. Prin urmare, trebuie sa existe si reguli mai generale, care sa vina de la un nivel mai inalt. Spre exemplu, tiraniile locale nu trebuie permise – si este sarcina nivelului central al statului (sau al UE) sa asigure ca anumite drepturi universale ale individului sunt respectate in toate comunitatile, indiferent de opiniile predominante in aceste comunitati. O chestiune precum protejarea minoritatilor etnice sau religioase nu este problema interna a unei comunitati locale, ci este o problema de ordin general. Esential insa este ca nivelurile de decizie mai inalte sa nu ia decizii decat exclusiv in astfel de probleme de ordin general. Policentricitatea asigura acest lucru conceptualizand nivelurile mai inalte de organizare ca fiind asociatii de reprezentanti ai comunitatilor locale, de multe ori formate voluntar pentru a adresa probleme de interes comun. In Romania nu se poate intampla acest lucru pentru ca traiectoria luata incepand cu reforma administrativa si Constitutia din anii 1860 a fost una centralista, care a distrus atat traditia comunitatilor autoguvernate locale („obstile“), cat si autoguvernarea oraselor premergatoare statului modern. Centralizarea statului a culminat cu totalitarismul regimului comunist.

Astfel intelese, subsidiaritatea si policentricitatea sunt fiecare oglinda celeilalte: subsidiaritatea se refera la spatiul propriu fiecarui nivel al guvernarii, iar policentricitatea priveste agregarea autoguvernarilor locale in sistemele compozite.
In continuare vom detalia intelesul si spatiul autoguvernarii locale. Aspectul-cheie sunt legile si reglementarile. Pe langa motive care tin de numarul mare si slaba lor calitate, unul dintre principalele motive pentru care legile nu se aplica in Romania este acela ca cei care trebuie sa le aplice au interesul sa nu o faca (sunt corupti si obtin avantaje de pe urma aplicarii discretionare a legilor), nu au informatiile necesare (chiar daca sunt de buna-credinta) si nu sunt pedepsiti daca nu-si fac datoria. Aceste probleme nu au absolut nimic de-a face cu mentalitatea sau cultura romana, ci sunt consecinta directa a organizarii ierarhice a statului: legatura dintre vointa publicului elector si rezultat (fie el de natura institutionala – calitatea si respectarea legilor, ori constand in furnizarea unor bunuri si servicii publice directe - sosele, sanatate, educatie etc.) este una prea vaga, din cauza ca este intermediata de prea multe esaloane succesive de politicieni si administratie publica. Intr-o organizare ierarhica precum cea mostenita de la regimul comunist, la fiecare nivel din ierarhie se pierde cate ceva din scopul originar al binelui public. Acest lucru este inevitabil in conditiile actuale. Pe de alta parte, daca regulile sunt create chiar de catre membrii unei comunitati, direct ori prin reprezentantii lor imediati, daca monitorii sunt membri ai comunitatii sau angajati de ei si daca totul se desfasoara pe banii comunitatii, si nu pe banii altora, toti participantii din sistem au un interes personal ca regulile sa fie respectate – nu le convine sa tolereze profitori sau sa vada ca banii lor sunt irositi. Aceeasi logica se aplica apoi la nivelurile mai inalte ale organizarii policentrice. Astfel se elimina problema de a avea legi doar pe hartie.

Explicitand, autoguvernarea locala necesita, in plus fata de libertatile de autoreglementare si autoorganizare discutate mai sus, inca doua elemente: autofinantare si un mediu politic local competitiv.
Sistemul fiscal actual consta in colectarea centralizata a taxelor, urmata de redistributia lor catre nivelul local - este clar ca trebuie asigurata coerenta intre principiul subsidiaritatii si structura sistemului fiscal. In sistemul redistributiv actual, banii publici se disipeaza chiar mai repede decat scopul in nenumaratele ineficiente si abuzuri. Iata de ce bunurile si serviciile publice furnizate local trebuie platite direct acolo, iar nivelului central trebuie sa ii fie platite doar bunurile si serviciile publice efectiv furnizate de acesta, ca apararea, diplomatia, nivelurile superioare ale justitiei etc.

Contraargumentul des invocat - ca unele judete sunt sarace si nu isi pot permite plata acestor bunuri - este gresit, pentru ca poate exista o taxa centrala destinata asistentei acestor judete fara ca intreg sistemul sa fie organizat redistributiv.
Celalalt aspect, competitivitatea mediului politic local, este critic. Regulile exotice ale procesului politic si sistemul de redistributie fiscala de la nivelul central catre cel local (intermediat de consiliile judetene) sunt tocmai sursele puterii baronilor locali. Acestia exista ca fenomene ale tranzitiei pentru ca exista o nisa, plasata la interfata dintre nivelul local si cel central, care in sistemul actual le permite atat controlul fluxului de resurse dinspre nivelul local catre cel central (voturi), cat si a celui invers (bani). Eliminarea ambelor distorsiuni (electorala si redistributiva) este preconditia absolut necesara functionarii subsidiaritatii si policentricitatii ca mecanisme de crestere a prosperitatii economice si de realizare a idealului reprezentativitatii democratice.

Sa subliniem dezideratul spre care trebuie sa tindem. Daca reprezentantii locali nu ar mai avea posibilitatea sa primeasca fonduri pentru tot felul de proiecte de interes strict local, fonduri care se acorda pe criterii politice, si li s-ar da in schimb libertatea de a organiza aceste proiecte la nivelul local, rezultatul ar fi un proces de experimentare institutionala pus in slujba contribuabilului: principalii „clienti“ ai reprezentantilor locali ar deveni cetatenii, si nu autoritatile centrale. In acelasi timp, este necesara cresterea competitiei politice prin abrogarea unor reguli precum alegerea pe lista inchisa a consilierilor locali si judeteni si, respectiv, legarea mandatului lor de partidul pe listele caruia au fost alesi. La acestea se pot adauga si diminuarea restrictiilor privind constituirea de noi partide si dezavantajarea candidaturilor independente. In lipsa unui mediu politic local competitiv, descentralizarea nu poate conduce decat la feudalizare – la fenomenul baronilor locali.

Functionarea autoguvernarii locale permite, la nivelul agregat, si rezolvarea calitatii slabe a regulilor si reglementarilor. Solutia este indirecta, dar mult mai eficienta decat cea actuala. Intr-un sistem descris de subsidiaritate si policentricitate nu exista retete ad hoc impuse tuturor, ci exista o ecologie de reguli. De ce avem legi proaste? Tocmai pentru ca este interzisa experimentarea. Crearea de sus in jos a legilor nu este fezabila - problemele locale sunt mult prea diverse si specifice pentru a putea fi rezolvate unitar, centralizat. Solutia optima este aceea de a permite variatiile intre autoguvernarile locale, de a le lasa sa experimenteze ce merge si ce nu si de a lasa comunitatile sa se imite unele pe altele.

Descentralizarea este procesul prin care se poate trece de la starea actuala catre idealul subsidiaritatii. Procesul de descentralizare care a avut loc in ultimii ani a fost realizat pe principii gresite: nu exista nici acum o descentralizare a regulilor si a controlului resurselor si nici a procesului politic local. Din acest motiv, guvernarea locala nu exista in Romania si nici nu poate exista, atata timp cat oamenilor nu li se acorda puterea si mijloacele de a decide singuri cum sa se organizeze.

Horia Terpe si Vlad Tarko

[Publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]